《监督规定》修订的背景和意义是什么？有哪些亮点值得关注？如何通过加强执法监督来推动商事制度改革有关措施的进一步落实？如何防止行政执法中出现的地方保护主义？为贯彻落实《监督规定》下一步将采取什么措施？带着这些问题，本报记者近日专访了国家工商总局法规司负责人，就相关问题作深入解读。
问：1999年12月8日国家工商行政管理局令第92号公布的《工商行政管理机关执法监督暂行规定》（以下简称《暂行规定》）已施行15年，现在为什么要对《暂行规定》进行修订？
答：1999年制定的《暂行规定》全文共14条，基本确立了工商机关执法监督的基本框架，其后又陆续出台了一系列有关执法监督的专项规定。这些执法监督制度是各级工商和市场监管机关开展执法监督的重要依据，对强化执法监督、促进依法行政起到了积极作用。但是，随着依法行政的不断推进，工商执法体制调整和各项改革的深化，《暂行规定》中有些内容已不能完全适应法治建设和改革发展的需要。
概括地讲，这次修订主要基于以下因素：一是有关法律、法规、规章发生了新变化。《行政许可法》《行政强制法》等法律、法规公布施行，《行政诉讼法》等法律、法规的修订，要求对《暂行规定》充实完善，以体现和反映新的上位法内容。二是部分内容规定的比较原则，缺乏可操作性。三是执法监督工作需要与新形势相适应。目前工商和市场监管部门面临职能划转、体制调整以及部分地方工商、质监、食药监等机构合并等新情况、新问题，需要通过修订《暂行规定》，适应改革发展的新形势。四是各地创设的一些行之有效的监督制度需要上升到规章层面固定下来。
问：《暂行规定》的修订历经多年，有什么特殊考虑？
答：《暂行规定》自启动修订过程以来，历经4年，其间有一些重大事件对这部规章产生了较大影响，这也体现了这部规章的修订工作比较扎实，充分听取了各方面的意见，反复进行了论证。2011年，总局启动了《暂行规定》立法后评估工作，通过资料整理、座谈、专家论证、问卷调查等方式对《暂行规定》的实施情况进行了全面评估，并提出了修订建议。这是总局第一次尝试对规章开展立法后评估工作。评估工作为《暂行规定》的修订工作打下了基础。2013年按照党的群众路线教育实践活动的整改方案，总局将修订完善《暂行规定》纳入了完善法治建设的内容之一，正式启动修订程序。其间，在政府法制网和总局网站等网站上广泛征求系统内外意见，召开修订座谈会。为了使《暂行规定》的修订体现和落实党的十八届四中全会精神，2014年12月至2015年2月，在深入学习的基础上，对照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要“形成严密的法治监督体系”的要求和总局《关于深入推进依法行政的意见》的精神，经法规司多次讨论，形成了征求意见稿。2015年3月，在对征求意见稿听取意见、论证基础上，法规司起草了规章草案。2015年3月19日总局局务会对规章草案进行了审议，并提出了一些具体修改意见。根据局务会审议精神，法规司又进行了讨论修改，多次通过不同形式征求、研究和吸收系统意见，在此基础上形成了《工商行政管理机关执法监督规定》。
在修订过程中，我们重点考虑以下4个因素。一是着重考虑职能划转、体制调整的改革背景下，如何充分发挥执法监督的抓手作用。二是紧密结合大数据，运用信息化技术，考虑如何对规范性文件的公布方式、行政执法公示检查等制度进一步明确，使之既符合互联网思维，又有利于上级对下级工商行政管理部门的管理、同级部门之间的交流。三是考虑增强操作性和实践性，使得这些制度能够真正落实下去，用得上手。四是进行了部分文字修改和顺序的调整，增强严谨性和逻辑性。
问：《工商行政管理机关执法监督规定》是《暂行规定》施行以来的首次修订，此次修订主要亮点有哪些？
答：总体上看，此次修订幅度较大，涉及面广、内涵丰富。与《暂行规定》相比，不仅在内容上有很大扩充，而且把一些原来比较原则的规定进一步细化，使之更加具体，可操作性也大大增强。（新规章由14个条款增加到26个，新增16条，删除2条，修改10条，原文保留2条）
《监督规定》的核心内容有两大部分，一是执法监督的范围，二是执法监督的方式。此次修订中，对上述两方面内容进行了深入研究，本着既符合国家依法行政的要求又能紧密结合工商系统实际、既有适度的前瞻性又立足于当前的原则做到切实可行。对有些还处于探索之中的监督制度，暂时不列入其中。例如，关于执法监督的范围，前两次修订草案中，我们按照党的十八届四中全会精神要求，将重大行政决策合法性审查和重大执法决定法制审核制度纳入执法监督范围，但大家普遍认为这两条是今后要做的工作，目前尚未进行充分论证，并且对于什么是重大行政决策，什么是重大执法决定没有客观明确标准，最后决定暂不纳入监督范围，待以后这两项制度成熟之后再予以规范。另外，1999年的《暂行规定》中监督范围也有“行政不作为”的规定，但是通过这些年的执法实践，发现日常执法中不仅仅有行政不作为，还有很多行政乱作为的情况，所以把“行政执法中是否存在不作为、滥用职权、玩忽职守、越权违法等行为”都纳入监督范围。同时，将行政执法主体资格、行政复议等制度不再作为监督范围，而是作为执法监督方式。这样，监督范围从原来的11条调整为目前的7条，有增有删，把能做的、成熟的制度固定下来，把目前不成熟的制度留待在实践中探索，积累经验。
在执法监督的方式上，我们着重考虑丰富监督方式，将实践中比较成熟的制度上升到规章层面，如行政执法案卷评查制度、法治建设评价制度、行政执法评议考核制度等，由原来的9项扩大至11项。同时改变《暂行规定》第七条的立法模式，对有关监督方式没有直接进行解释，而是用专门条文进行了解释和细化，以增强可操作性；对总局已有专项规定的，也在条文中进行了指引。
具体来看，此次修订的亮点主要包括以下几个方面：
第一，根据实际情况，准确界定《监督规定》的适用主体。当前，省级以下领导体制调整后，部分地方工商部门与食药监、质监等部门进行合并，成立了市场监管部门。新成立的市场监管部门仍然履行工商行政管理职能的，适用工商行政管理法律、法规，需要接受工商行政管理执法监督。因此，为了维护执法的权威性、严肃性、统一性，确保执法监督的全面覆盖，《监督规定》在第二条明确，本规定所称工商行政管理机关，包括履行工商行政管理职责的市场监督管理部门。
第二，细化了规范性文件的合法性审查的标准。一是明确了合法性审查的具体内容和标准，即是否属于本机关法定职权范围，是否与法律、法规、规章相抵触，是否违法设定行政处罚、行政许可、行政强制等事项，是否违法设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，是否公开征求意见，制定程序是否符合有关规定，本机关不同规范性文件对同一事项的规定是否冲突，其他需要审查的内容。其中，将制定程序中的是否公开征求意见予以强调。二是要求各级工商行政管理机关将制定的规定性文件在门户网站公布，方便查询和使用。
第三，法治建设评价确立为重要的监督方式。为了贯彻落实党中央国务院建设法治政府的要求和工商总局《关于加快推进法治工商建设的意见》，总局印发实施了《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》《评价办法》和《评分标准》，提出了法治建设的静态指标。自2013年以来，先后对上海、江西、湖南、重庆、湖北、江苏、山东、广东等地开展评价工作。实践证明，法治建设评价制度对于促进各地加强和改进制度建设、严格规范公正文明执法起到了积极作用。因此，将法治建设评价工作在此次修订中予以固定，切实可行。
第四，将案卷评查制度上升为重要的监督手段。行政处罚和行政许可等行政执法案卷评查是基层实践中使用频次较高、范围较大、效果较好、比较成熟的制度，这次在规章中予以固化，并采取列举方式列明评查标准，达到总结经验推广使用的目的。一是行政处罚案卷评查的主要内容包括执法主体合法性，事实是否清楚、适用依据是否准确、证据是否充分、程序是否正当，是否经过法制核审，自由裁量权运用是否适当，罚缴有无分离，是否符合案件办理期限要求，案卷的书写、制作、装订是否规范等。二是行政许可案卷评查的主要内容包括实施许可主体的合法性，行政许可项目的合法性，申请材料是否齐全、是否符合法定形式，适用依据是否准确，受理核准、告知、履行期限等程序是否合规，案卷书写、制作、装订是否规范等。三是针对局务会审议中提出要加大行政诉讼败诉案件的审查和问责力度，此次修改要求对在行政诉讼中败诉的案件，即被人民法院撤销、变更、确认违法或者无效的行政执法案卷必须全部进行评查，以加大问责力度。
第五，督促行政执法公示深入开展。自2014年3月1日实施商事制度改革以来，运用大数据公示执法信息，加强事中事后监管成为市场监管新的执法监督方式。《企业信息公示暂行条例》和《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》等五部配套规章构建了执法公示的基本框架制度。执法公示是一种新的执法行为，需要通过执法监督的方式对执法公示行为进行督促检查，确保落实到位。2014年10月1日以来，总局与各地工商和市场监管部门采取多种形式督促此项工作的开展落实。今年7月份，由总局法规司牵头，各相关司局参与，组成10个督查组，对全国除西藏外30个省、自治区、直辖市开展行政处罚信息公示督查工作。经过督查，全国行政处罚信息公示率明显提高，各地处罚信息公示制度机制不断完善，收到了预期效果。此次修订将执法公示工作纳入监督范围予以固定，从执法监督工作的角度切实要求各地转变监管理念、建立健全工作机制、加大问责力度，推动一条例五规章的深入落实。
第六，强调了行政处罚自由裁量权的规范行使。2008年工商总局出台实施了《关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》，各省区市结合实际情况，先后完善行政处罚自由裁量权基准制度，细化、量化自由裁量权标准，较好地解决了同案不同罚、处罚畸重畸轻等问题，降低了行政复议或者诉讼的风险。本次修订中把这一内容也纳入了执法监督之中。
第七，重申了罚缴分离、收支两条线的工作制度。行政处罚罚缴分离和收支两条线制度实施多年，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩也再三强调，现通过规章形式固定下来，对促进规范执法、廉洁执法、公正执法都有重要意义。
问：自工商行政管理机关取消省以下垂直管理体制后，各地在推进综合执法过程中整合模式多样，在此情况下，《监督规定》规定了哪些具体措施来加强监督、维护法制统一？
答：自工商职能划转和体制调整以来，各地工商和市场监管部门积极推进综合执法，整合模式多种多样，有工商、质监二合一，工商、食药监、质监三合一，有工商、食药监、质监、物价四合一，还有其他形式，甚至在同一个省、同一地级市存在模式不一的情况。这种上下级模式不一致的情况，给执法监督带来了一定的挑战。同时，取消垂直管理之后，地方保护主义有所抬头，囿于人、财、物管理权的减弱和消失，对下监督的力度有所削弱。因此，《监督规定》重点通过以下制度设计来强化监督手段，维护执法的严肃性和统一性：
第一，通过实行执法监督函告制度防止下级机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责。主要内容有：一是第十六条规定，上级工商行政管理机关有权对下级机关办理的跨区域、具有较大社会影响等重大案件进行监督，必要时经机关负责人批准，可以发出执法监督通知书，要求就案件办理情况作出说明。二是第十八条规定，上级机关发现下级机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责的，应当依据有关规定提出纠正意见，并可以向下级机关发出执法监督通知书，督促其及时纠正，必要时可以直接作出纠正的决定。
第二，通过执法监督意见书等形式防范系统性、区域性执法风险以及克服地方政府干扰、干预行政执法。主要内容有：一是第十九条规定，上级机关发现下级机关行政执法工作存在普遍性问题或者区域性风险，经机关负责人批准，可以向下级机关发出执法监督意见书，提出改进工作的意见和建议。二是第二十二条规定，下级工商行政管理机关的行政执法活动受到地方保护主义等情形干扰、干预的，可以向上一级工商行政管理机关报告。上一级工商行政管理机关应当予以协调，必要时可以采取向地方政府通报情况、督办、直接查处等方式予以处理。
简单来说，这些制度设计一方面就是通过上下级联动，来指导、帮助基层减少执法办案阻力；另一方面就是防止和防范执法过程中的地方保护主义，避免出现体制调整过程中执法不力、市场秩序混乱的情形。要强调的一点就是，杜绝懒政惰政，该管的还得管，该管好的还得管好，不能因为体制变化、地方政府要求的工作重点变化就不认真履行工商行政管理职责了。
问：近年来，工商总局就某些事项单独出台制度，如行政处罚案件核审、听证，行政执法评议考核等，这些制度也有执法监督的内容，发挥执法监督的作用。请问这些制度与《监督规定》是否冲突？或者说两者的关系是什么？
答：新规章的修订完善和新增的一些条款实际上就是工商和市场监管部门在此前执法实践中的经验总结，形成较为成熟的制度。如，2007年实施的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《行政处罚案件听证规则》，2008年实施的《行政执法评议考核办法》《行政执法过错责任追究办法》《关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》和《工商行政管理执法证管理办法》，2012年与公安部、最高人民检察院出台了《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，2013年印发实施的《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》等，都已经比较成熟，需要在新规章中反映。同时考虑到立法技术问题，对上述文件具体内容不能一一赘述，在《监督规定》中采用了原则规定和转致相结合的方法，在第二十三条中作了规定。
问：为贯彻实施新《监督规定》，工商和市场监管部门将采取哪些举措？
答：新修订的《监督规定》赋予了执法监督工作新任务，也提出了更高要求。下一步，各级工商和市场监管部门要抓住《监督规定》实施的重要机遇，凝心聚力，开拓创新，扎实推进执法监督工作取得新成绩。各级工商和市场监管机关的法制机构要起到牵头作用，各业务条线要做好相关领域的执法监督工作，加强追责，落实执法责任制，要注重监督方式方法，将全面监督与重点监督相结合，法制机构监督与业务部门监督相结合，形成信息共享、上下联动的工作机制。
一是认真组织《监督规定》的宣传培训工作，多渠道多形式提高全系统的认知度和执行力。二是进一步细化、完善执法监督制度。《监督规定》中确定的一些执法监督方式还需要各地结合实际，进一步细化，才能落地生根。三是进一步加强执法监督方式的实践，加大法治建设评价、专项执法检查等制度落实力度，研究执法监督函告、执法监督意见书等具体实施程序、文书格式等内容，使这些制度真正落实下去，用得上手，防止和克服行政不作为、乱作为和地方保护主义等情形。四是加强地区之间交流，借鉴部分地区成熟做法和经验，带动全系统执法监督水平提升。五是适时开展立法后评估，对《监督规定》实施后存在的问题、基层的疑点、适用中的意见建议进行归纳总结，有针对性地指导解决。
总的来说，《监督规定》一是约束各类执法行为，促进严格规范公正文明执法；二是保障各项工商行政管理法律法规规章的正确实施，减少、防范和化解各种履职风险；三是为防止执法过程中的地方保护主义，维护公平竞争的市场秩序提供了更多手段。能不能用好《监督规定》，使它发挥应有的作用，是我们面临的很现实的问题。相信在全系统的共同努力下，执法监督工作一定能够深入开展，扎实推进，开创新局面，取得新成绩。
